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环保产业:市场手段的逆袭
2014/03/03

一些在国外已初获成功的产业,在国内却始终打不开市场。今天,类似的案例已不新鲜。面对这种情况,多数产业选择了蛰伏等待。但如能寻到良机,它们就会释放实力、重归市场。2014年,一直不温不火的生态产业或将等来这样的一个好时机。

在2013年11月推出的十八届三中全会的《决定》中明确提出:发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制……但如果追溯2012年的十八大报告,会发现类似的内容已经出现。因此从行业本身看来,生态市场、生态规则等种种要素的建设,仍在按步推进,并没有因此出现特别加速的情况。

但在未来一段时间内,此次《决定》中的新提法——“制度”和“机制”或将发挥作用。因为它不仅让市场建立的方式更契合眼下条件,还会为生态市场的实施和操作明确方向。

“边试点边立法”

2013年,中国节能量等市场刚刚开展交易示范,而碳排放交易市场已经全面启动。尽管推进程度不同,但国内各类环保市场的现状都离不开一个词——试点。

试点是中国生态市场独有的一种模式,欧美国家推进类似市场往往采用“先立法、后实施”的顺序。比如美国加州碳交易的《AB32法案》,本身制定法律就先用了2~3年,之后并未实施,而是又进行了长达六年的讨论,直到2006年才正式推出。立法者反复推敲的目的,是希望把未来所有可能出现的情况都尽量考虑到,以在法律层面形成清晰的界定。同样,欧洲碳交易相关的法案也经过多年的推敲,全球限制各国温室气体排放的国际法案《京都议定书》也是在1997年通过、2002年才开始正式实施。

但中国不同。中国环境市场的推动一般会采取“先试点、后立法”的方式,即在法律没有建立起来之前,先通过地方的决定和地方试点的办法。此后将其中较好的部分提出,直接上升为制度和法律。之所以这样做,主要是对制度进行设立和测试,并试点可以提前总结出经验,然后再把问题和法律的更新或建立结合起来。

两种模式没有优劣之分,只是在不同的经济条件下,形成产业和市场的不同方式。但从时间上看,试点花费时间或偏长。因为试点方式本身就存在不确定性,结束后还需经过一段时间进行总结,才知道试点是否成功,然后再进行制度建设。

但当下,种种条件表明,我们可能没有过多时间去经过如此漫长的一个过程,因此,在未来的几年中,以前“先试点后立法”的模式,或将转为“边试点边总结”。也就是说,相关法律制定、全面建立市场,可能在各类环保市场试点结束前就要启动。

吸引企业的四个前提

同样要看到的是,建立市场并不意味着运行市场。目前,环保市场的一些规则仍尚待完善。如果要让企业参与,2014年,环保市场至少需要完善四项关键的条件。

最基本是法律规范,也是市场主体进入的前提之一。目前,关于环保市场法律大多没有形成,如最核心的《环节保护法》《大气污染防治法》都在修订状态,《应对气候变化法》也在讨论。对于市场,法律最需要的是,对环境交易行为给予足够的支持,并对要素市场加以根本上的界定,只有这样,企业才能放心加入这个市场。

第二是许可证制度。在环境交易的市场化过程中,许可和许可证的概念非常重要,它实际上界定了企业排放的权利。如果缺乏这一制度,企业排放者无法了解自身的排放权利,买卖也就无从谈起。但环境保护行业在中国发展近30年的时间里,许可证的概念仍没有完全确立起来。因此在2014年,许可制度需要伴随试点的推进尽快推出,以便让企业明确了解自己的排放标准和权利。

第三是数据精细化支持。环境市场的运作,一定是需要以数据为依据和基础的。这其中不仅包括环境和低碳相关政策的设定,还有对企业交易数据的定量管理。随着市场化交易全面展开,必然会对数据的要求更高。但目前的管理手段,仍不足以支撑对企业进行精细化的数据管理。当前,一些企业已经开始进行精细化管理,但普遍情况来看,数据定量管理的水平仍有待提高。

最后就是监管制度。市场化手段有很多好处,但其得以实行重要前提是,必须每个人都按照一定的规则来进行。但目前,环保市场与监督处罚相关的制度还没有完全建立起来。不仅如此,一些关于环境的法律中,关于处罚的内容没有细化。如现行的《大气污染防治法》中,对企业的超证排放的行为最高处罚是20万元人民币,这显然无法对过高排放的企业达到足够威慑。而只有出台这样一种制度,即实现对超排1000吨和10000吨的罚款金额有明确区别,才能让企业对交易有足够的信心。

不能期待一蹴而就

过去,在推进环保市场的种种手段中,市场化仅是其中的一种。但在2014年,它将随着十八届三中全会对于市场作用的强调,成为推进环保行业发展的最主要手段。

但我认为,环保市场的建立,也应当是一种自上而下的变化。首先,我们从宏观上确定了改革的方向,再通过试点和实践,理顺各个环节、各种要素市场的相互关系、次序和逻辑,同时法律规范也随之推出。当上述大量的制度上、理念上和实践上的投入之后,才能期待用市场来解决问题。

但与诸多市场一样,环境市场本身的特点是惰性很强,也就是说各种要素投入后,在这一行业的作用需要一段时间才能显现。这也就意味着,市场化或将无法在一朝一夕间发挥作用,而如果上述的制度和试点能够同时推进,相信2014年的环保市场或将渐成气候。

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